Archeologie: Inkoop of Uitverkoop?

Uitverkoop Beeld: Ilse Schuuring en Hans van Valkenburg

In 2019 heeft de SIKB in samenwerking met o.a. Pianoo het Branchedossier Archeologie opgesteld. Het branchedossier gaat over het inkopen van archeologisch onderzoek. De SIKB zegt op haar website dat het Branchedossier Archeologie[1] gaat helpen bij betere aanbestedingen. En dat het de kwaliteit van archeologisch onderzoek ten goede zal komen.[2] Een mooi streven in een tijd dat steeds meer belanghebbenden zich zorgen maken over de inhoudelijke kwaliteit van de archeologie.

Wij denken dat het branchedossier helaas niet gaat helpen de kwaliteit te verhogen en zelfs zal verlagen. Met alle gevolgen van dien voor de bedrijven in de archeologie én haar opdrachtgevers.

Inhoudelijke kwaliteit van de Archeologie komt door Branchedossier Archeologie verder onder druk.

Sexy
Aanbesteden is geen sexy onderwerp. Veel archeologen denken dat het nu eenmaal een verplichte horde is om zaken te doen met je opdrachtgever, zeker als die opdrachtgever een overheid is. Men denkt met regelmaat negatief (saai, duurt lang, kost tijd en geld) over aanbesteden. Dus hoe mooi is het dat er nu een branchedossier is? Eén plek waar je al je opdrachtgevers naar toe kan sturen voor hun aanbestedingsvragen rondom archeologie en de kwaliteit wordt er nog beter van ook. Maar helaas…Om de risico’s van het branchedossier te begrijpen, moeten we dieper op het aanbesteden ingaan. En wie de opdrachtgever is, speelt daarin een rol.

Loopneuzen
Inkopen betekent niets meer en niets minder dan het kopen van producten of diensten. Iedereen koopt dus wel eens in. Aanbesteden is de manier waarop je dit doet. Een particuliere opdrachtgever heeft daarin meer vrijheden dan een overheid, die zich aan strenge landelijke en Europese regels moet houden. Want je mag als particulier zelf bepalen bij wie je iets koopt. Je hoeft verkoper A niet te laten weten dat je het product bij verkoper B gaat kopen, omdat je je hebt gestoord aan de koekkruimels op zijn stropdas en zijn gruwelijke loopneus. Een overheid moet dat wel. En die moet van tevoren aangeven welke kleur die stropdas moet hebben. En mogelijk zelfs hoeveel kruimels daar al dan niet op mogen zitten. Loopneuzen niet toegestaan.

Overheid
Het maakt dus uit of je een aanbestedende dienst (veelal overheid) bent of een particuliere opdrachtgever. De SIKB stelt op haar site: “Het is met name bestemd voor inkopers en aanbestedende diensten of[3] afdelingen binnen overheden, waterschappen, maar is ook heel informatief voor marktpartijen als ontwikkelaars en ontgronders.”[4]

De tekst stelt dat het branchedossier “informatief” is voor inkopers in private sectoren. Maar effectief is het vooral bedoeld voor inkopers bij de overheid, een van de grootste opdrachtgevers binnen de archeologische sector. Gaan overheden met dit dossier inderdaad kwalitatief betere onderzoeken op de markt zetten?

In de uitverkoop
Laten we kijken naar wat het branchedossier concreet over kwaliteit zegt:

Het gunningscriterium kan in de meeste gevallen op basis van laagste prijs. Bij complexe vooronderzoeken kan het soms wenselijk zijn om te gunnen op basis van BPKV (beste Prijs-Kwaliteit Verhouding). Toch is het bij een meervoudig onderhandse aanbesteding meestal eenvoudiger om vooraf partijen te selecteren waarvan bekend is dat zij de gekwalificeerde archeologen in huis hebben om een dergelijk onderzoek naar behoren uit te voeren. Zo nodig kan in de uitvraag een aantal geschiktheidscriteria worden opgevoerd, waaraan dient te worden voldaan.[5]

Met deze alinea wordt de archeologische kwaliteit meteen in de uitverkoop gegooid. Archeologie als eenheidsworst. De opdrachtgever leest hier dat archeologie op laagste prijs “in de meeste gevallen” prima kan. Niks kwaliteit dus. Als bijkomend “voordeel” wordt genoemd dat het ook nog eens eenvoudiger is om op prijs te selecteren. Ook opdrachtgevers in de private sector zullen deze tips goed in de oren knopen, ook als ze de rest van het dossier links laten liggen. Er wordt in het citaat gesproken over vooronderzoek. Maar laten we wel zijn, als het vooronderzoek niet goed is, zal dit in de hele keten van onderzoek en vervolgopdrachten doorwerken. Geen enkele opdrachtgever is echter gebaat bij goedkoop, maar kwalitatief slecht vooronderzoek. Je zal daardoor maar te maken krijgen met een onverwachte vondst. Of dat de ramingen te optimistisch bleken. Of juist te pessimistisch, waardoor een project uit angst voor de kosten op de plank kwam te liggen. Of je geen vergunning krijgt, omdat de gemeente het rapport afkeurt.

Dat er geen enkele stimulans is om (inhoudelijke) kwaliteit te verbeteren als je bijna standaard kiest voor laagste prijs hoeven we hopelijk niet uit te leggen. Men realiseert zich echter vaak niet, dat ook opdrachtgevers gebaat zijn bij kwaliteit. Waarom? Laten we eerst kijken naar de regels.

Balpennen
De Aanbestedingswet is helder. Je moet bij Europese aanbestedingen in de basis gunnen op prijs-kwaliteit. Ook bij andere aanbestedingen wordt geadviseerd te kiezen voor beste prijs-kwaliteit.[6] Gunnen op laagste prijs moet worden gemotiveerd.[7] Nergens in het branchedossier wordt echter een duidelijke motivering gegeven om van die regel af te wijken. En dat is niet gek, want een zo algemene motivering voor laagste prijs bestaat niet. Iedere aanbesteding is maatwerk. Slechts 6% van alle diensten wordt gegund op laagste prijs.[8] Menig archeoloog zei ons al eens “Het is een wetenschap, je koopt geen doosje balpennen.” De veralgemenisering in het branchedossier doet echter precies dát met een wetenschappelijk, specialistisch vakgebied. Het maakt er in veel gevallen een doosje balpennen van.

Wanneer is laagste prijs wel logisch? Het gaat hier dan bijvoorbeeld om sectoren waar:

  • Kwaliteit geen meerwaarde biedt, of er nauwelijks of geen kwaliteitsverschillen in de markt zijn;
  • De markt zelf aangeeft dat er geen enkel criterium te bedenken is dat significante kwaliteitsverschillen oplevert;
  • Er geen mogelijkheden zijn voor duurzame of innovatieve maatregelen.

Kortom, routinematige, niet complexe werkzaamheden of producten. Het leveren van die spreekwoordelijke balpennen.

Zijn er dan echt geen verschillen binnen de archeologische vakwereld, is er geen enkel criterium waarop we verschil in kwaliteit kunnen bepalen? Biedt kwaliteit dan geen enkele meerwaarde? Natuurlijk wel.

Garbage in, Garbage out
In de archeologie werken we met een uitgebreid kwaliteitssysteem van KNA, certificaten, een beroepsregister en PvE’s. Een inkoper zou hiermee kunnen denken dat er voldoende kwaliteitsborging is. Dus prima toch, gunnen op laagste prijs!

Maar archeologie is specialistenwerk. Niet iedere archeoloog weet evenveel. Of weet genoeg. En niet iedereen is goed in het vak. Het beroepsregister beoogt op haar allerbest een minimale kwaliteit. En dan nog, iemand die geweldig onderzoek doet naar stadsarcheologie, kan belabberd zijn in het onderzoeken van het neolithicum.

Als wordt gekozen voor laagste prijs, is de kans groot dat niet de sterspelers binnen een bedrijf een PvE schrijven. En bij laagste prijs is de kans groter dat degene met het laagst mogelijke uurtarief het veld in gaat. En dit is niet altijd de meest geschikte kracht.

“Maar kwaliteit is toch geborgd in de KNA?” zou een inkoper kunnen vragen. Het volgen van de KNA biedt echter geen garantie op goed inhoudelijk onderzoek. Het kwaliteitssysteem zegt namelijk iets over het goed doorlopen van het proces, maar bar weinig over de daadwerkelijke inhoud. Het probleem van proceskwaliteit is dat je je perfect kan houden aan de regels, zonder de goede inhoudelijke kwaliteit te leveren. Het zogenaamde GIGO- principe (garbage in, garbage out).

En dan het PvE. Ja, als het PvE perfect is, volledig is dichtgetimmerd en men houdt zich er tot op de letter aan, dan zou kiezen voor laagste prijs een optie zijn. Een perfect PvE is echter een utopie. In de praktijk zijn er minstens evenveel slechte PvE’s als goede. En dichtgetimmerde PvE’s zijn vaak de grootste reden tot discussie. Het schild van de opdrachtgever om kostbaar meerwerk pogen tegen te gaan. Of juist de enige stok van bedrijven om nog wat broodnodige analyses los te slaan. Onze ervaring is dat een goed PvE (en onderzoeksplan) juist flexibel is. Waar je veel maatwerk en kennis in kwijt kan. En hoe beoordeel je maatwerk en kennis? Juist. Niet op laagste prijs.

Horrorverhaal
Het branchedossier kent ook een passage waar de kenmerken van aanbesteden op laagste prijs én op basis van prijs-kwaliteit staan. Komt hier dan de broodnodige nuance? Helaas.De kenmerken van laagste prijs lezen als een opsomming van voordelen:

Helder en duidelijk wat de opdracht is voor opdrachtgever en opdrachtnemer. Duidelijke geschiktheids- en selectiecriteria. Eenvoudig, transparant en eenduidig gunningscriterium. Minder risico op bezwaarprocedures tegen gunning en daarmee op vertraging.”

De kenmerken van prijs-kwaliteit lezen echter als een horrorverhaal:

“Beoordelingsprocedure kost aanzienlijk meer tijd en in de praktijk blijkt het onderscheidend vermogen vaak moeilijk vast te stellen en te waarderen. De waarderingssystematiek moet voor beoordelaars en inschrijvers helder, eenduidig en objectief zijn, dat vergt aardig wat puzzelwerk en een adequate wegingsverhouding tussen prijs en kwaliteit. Groter risico op bedenkingen en bezwaren van overige inschrijvers bij de gunning aan een inschrijver. Risico op vertraging van het proces door rechtsgang is aanzienlijk groter dan bij een laagste prijs-aanbesteding. Grote inspanning en tijdsinvestering en daarmee hoge kosten voor de inschrijver.”

De opzet en bewoording creëren bij menig inkoper angst. Ja, het klopt dat het selecteren op kwaliteit kennis en voorbereiding vereist. Het klopt dat het aan de voorkant meer tijd en daarmee meer geld kost. Maar nergens wordt dat “meer tijd, meer geld” gekwantificeerd. En het wordt in het geheel niet afgezet tegen de voordelen van selecteren op prijs-kwaliteit aan de achterkant. We gaan daarom wat van die stellingen in het dossier af.

“Puzzelwerk”
 “De beoordelingsprocedure kost meer tijd en het onderscheidend vermogen is moeilijk vast te stellen.”

Het beoordelen kost inderdaad meer tijd. Maar is dat erg? Laten we een grote aanbesteding voor een opgraving als voorbeeld nemen. Het formuleren van de criteria heeft ongeveer 25% meer tijd gekost dan gebruikelijk. Pak ‘m beet een week extra. De daadwerkelijke beoordeling heeft 4 man twee uur vergadertijd opgeleverd. Is dat teveel gevraagd? En dit was een extreme situatie voor een heel groot onderzoek. In de meeste gevallen duurt een beoordeling op kwaliteit niet langer dan een dag, vaak minder. En onderscheidend vermogen is er wel degelijk. Archeologie kent zoveel (sub)specialismen, verschillende aanpakken, verschillen in kennis en kunde, verschillen in strategie, in uitwerking, de mate waarin men publiek meeneemt. De manier waarop ze de opdrachtgever ontzorgen, of juist niet. Is iedereen hierin hetzelfde? Natuurlijk niet.

“De waarderingssystematiek moet voor beoordelaars en inschrijvers helder, eenduidig en objectief zijn, dat vergt aardig wat puzzelwerk en een adequate wegingsverhouding tussen prijs en kwaliteit.”

Ja, waarderen vereist “puzzelwerk” en vergt tijd. Maar het is ook puzzelen als we een nieuwe brug gaan bouwen, een nieuwe ICT-omgeving willen of als we die balpennen kopen. Je moet altijd goed nadenken. Je hebt hiervoor altijd kennis nodig. Het branchedossier richt zich primair op overheden. Overheden hebben kennis in huis of huren deze in. Als ze een zwembad gaan bouwen, laptops kopen of een omgevingsplan moeten schrijven. Waarom zou het met archeologie anders zijn?

“Groter risico op bedenkingen en bezwaren van overige inschrijvers bij de gunning aan een inschrijver.”

Het risico op bezwaar bestaat altijd, ook op prijs. Als je vooraf een goede motivatie hebt gemaakt en de goede argumenten voor kwaliteit gebruikt, is het voor een rechter juist helder dat je goed hebt nagedacht over wat je wil en waarom je dit wil. En dan de laatste:

 “Grote inspanning en tijdsinvestering en daarmee hoge kosten voor de inschrijver.”

Ja, het kost meer tijd en meer geld om iets goed te doen. Maar dat dit elders in het proces juist terug verdiend kan worden, daar gaat het branchedossier niet op in. Dus doen wij een poging.

Prijs: waarom niet?
We hebben de nodige ervaring opgedaan met gunnen op laagste prijs. Creatieve ramingen, manipulatieve prijsstunters, uitwerkingen die niet werden mee begroot. En discussies tijdens veldwerk en evaluatiefase. Die lage aantallen klonken eerst zo goed. Kosten van dierlijk botmateriaal die waren opgenomen als stelpost per stukje bot. Onderaan de streep lekker goedkoop. Totdat men tientallen bigbags met uitgezeefde muizenkiesjes wil factureren.

En het wordt pas echt interessant als het PvE onduidelijk is of iets in het geheel niet is voorzien. En wat is dan beter, die lage meterprijs en hoge stuksprijzen voor vondsten, of misschien dat hoge uurtarief en die lage stuksprijzen? Voor welke laagste prijs kies je? Selecteren op prijs leidde bij te veel van onze aanbestedingen tot meerwerk en overschrijdingen, waarbij uitschieters van honderden procenten voorkwamen. Kosten die soms door opdrachtgever, maar soms ook door de bedrijven gedragen werden. En vertraging. Soms jarenlange discussies over kosten. Kortom, het inkopen op laagste prijs is helemaal niet zo helder, makkelijk, en zonder risico als het branchedossier stelt. Kwaliteit is niet zaligmakend, maar prijs is dat evenmin.

Goedkoop kan heel snel duurkoop worden. En teveel archeologen denken dat opdrachtgevers geen interesse hebben in kwaliteit. Ze leggen hun opdrachtgever keer op keer uit hoe groot het belang is voor de wetenschap. Maar ze vergeten de directe voordelen voor de opdrachtgever en diens portemonnee te benoemen.

Kwaliteit, waarom wel?
Archeologie is geen exacte wetenschap, verrassingen liggen op de loer. En verrassingen zijn altijd duur. Inkopen op kwaliteit –mits je het zorgvuldig doet- levert meer grip op. En opdrachtgevers willen grip. Die paar tientjes die een ervaren senior per uur meer kost, wordt ruimschoots goed gemaakt door ervaring, meer efficiëntie en kunnen anticiperen op risico’s. De meeste opdrachtgevers geven meer om het beperken van kostbare risico’s dan de allerlaagste prijs. Maar dan moeten ze de risico’s wel kennen. Aan archeologen dus de schone taak om uit te leggen. Dat onvoorziene zaken snel duur worden. Dat een ervaren team sneller werkt. Dat je een partij nodig hebt die meedenkt. Een partij die risico’s kan inschatten, vooraf, tijdens het veldwerk en tijdens de uitwerking. De meeste opdrachtgevers zijn gebaat bij het voorkomen van meerwerk en vertragingen. Kwaliteit is niet alleen een scherf goed kunnen dateren. Kwaliteit is ook het kunnen ontzorgen van je opdrachtgever.

Het branchedossier bewijst opdrachtgevers en zeker overheden dus geen dienst door de laagste prijs breed te adverteren. En adviseurs van overheden krijgen er een zware dobber bij. Het wordt voor hen door het branchedossier moeilijker het belang van kwalitatief onderzoek onder de aandacht te brengen. Want waar blijf je als een collega of een ontwikkelaar met deze argumenten uit het branchedossier op het meest vooraanstaande landelijke inkoopplatform voor overheden aankomt? Als zelfs de SIKB zegt dat laagste prijs meestal prima kan. En dan hebben we het nu alleen nog maar gehad over doelmatigheid. Overheden moeten ook nog rekening houden met beleidsdoelstellingen en misschien wel het belangrijkste: rechtmatigheid.

Kiespijn
Aanbestedende diensten moeten rechtmatig handelen. De motivatie of iets een werk of een dienst is, is voor hen daarbij van groot belang. De Europese grens voor decentrale overheden (bv gemeenten) bij diensten ligt nu op  Euro 214.000. Op dat moment moet een opdracht volgens een Europese procedure worden aanbesteed. Bij werken ligt die drempel hoger, namelijk op Euro 5.350.000,-. Er kan dus veel aan gelegen zijn, zeker als er haast is, om archeologie als een werk te classificeren, om zo de, als langdurig en streng ervaren Europese procedures, te vermijden. Maar maak je hierin een foute keuze, dan kan o.a. de accountant hier opmerkingen over maken. Te veel fouten betekent dat een overheid uiteindelijk onder streng toezicht komt te staan. Een fout dus, die veel overheden kunnen missen als kiespijn. Biedt het branchedossier hierin uitkomst?

Nee. Er wordt gesteld dat er veel discussie is of archeologie een werk of een dienst is en er volgt een complexe technische verhandeling over CPV-codes.[9] Een antwoord blijft uit en er lijkt eigen keuze te zijn. De wet stelt echter dat je moet kijken naar het onderwerp van de opdracht. Een werk is “het product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken, dat ertoe bestemd is als zodanig een economische of technische functie te vervullen.”[10]

Bij archeologie als individuele opdracht (dus niet als onderdeel van een groter geheel of een enkele ander uitzondering daargelaten) is het onderwerp van de opdracht zelden tot nooit een bouwkundig of civieltechnisch werk. Archeologie is onderzoek doen naar het verleden, wat veel meer kenmerken heeft van een dienst. Bij twijfel moet je niet kiezen voor de ruimste drempel. Overheden doen er bij twijfel verstandiger aan om archeologie te zien als een dienst.

Dubbelzijdig afdrukken en een Tesla
En tot slot hebben we nog beleidsdoelen. Een van de redenen om te kiezen voor laagste prijs is, zoals we daarstraks schreven, als de markt geen mogelijkheden heeft voor duurzame, of innovatieve zaken. En laten deze zaken steeds belangrijker worden. In vrijwel ieder inkoopbeleid van gemeenten staat iets over duurzaamheid, klimaat, arbeidsparticipatie, circulair inkopen en ga zo maar door. En die ambities blijven groeien! In het huidige branchedossier worden deze ontwikkelingen niet besproken. Sterker, door de nadruk zo sterk op laagste prijs te leggen wordt geïmpliceerd dat geen van de archeologische bedrijven op de markt zich op dit front kan en zal onderscheiden. Het betekent ook dat noch overheden, noch de archeologische markt tips aangereikt krijgen over deze actuele onderwerpen in relatie tot de archeologie.

Menig archeologisch bedrijf heeft ongetwijfeld voor een aanbesteding al een A4tje volgeschreven over duurzaamheid. En daarbij niet veel verder gekomen dan dat het bedrijf dubbelzijdig print (onze persoonlijke favoriet) of dat de directeur een Prius rijdt (maar hoopt op een Tesla). En menig bedrijf heeft zich waarschijnlijk gebogen over de vraag hoe zij 5% van de opdracht weg gaan zetten bij mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Of wat een PSO- certificaat is. Het branchedossier had meerwaarde gehad, als zij overheden had kunnen uitleggen wat ze hier realistisch kunnen vragen en eisen. En het had bedrijven kunnen helpen om relevant te worden en te blijven op het gebied van maatschappelijke ontwikkelingen. Ontwikkelingen die in het kader van de aanstaande Omgevingswet ook op andere fronten heel actueel worden. Maatschappelijk draagvlak, duurzaamheid, innovatie, etc. worden steeds belangrijkere criteria. Criteria, waarbij de overheid kaf van koren zal onderscheiden op basis van kwaliteit.

Streven naar de balpen
Staat archeologie dankzij het branchedossier op gelijke hoogte met de balpen? Nee. Immers, pennen kunnen steeds vaker circulair worden ingekocht. En de balpenproducent heeft steeds vaker geen enkel probleem om te voldoen aan social return doelen. En een pen die gewoon goed schrijft? Dat is wel het allerbelangrijkste.

Ilse Schuuring is sinds 2007 gemeentelijk archeoloog. Sinds 2017 is zij als inkoopcoördinator verantwoordelijk voor inkoopprocessen en aanbestedingen..
Hans van Valkenburg is sinds 2008 inkoopadviseur. Daarvoor was hij onder andere hoofd Inkoop  bij de Efteling en hoofd van de inkoopstafafdeling bij NedCar.
Samen hebben zij menig aanbesteding gedaan. Zij schreven dit opiniestuk op persoonlijke titel.


[1] Dit dossier kan men inzien op de website van Pianoo (www.pianoo.nl), het expertisecentrum aanbesteden van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

[2] https://www.sikb.nl/nieuws/2019/branchedossier-archeologie-wegwijzer-voor-het-aanbesteden-van-archeologisch-onderzoek-

[3] Het is de auteurs niet helder waarom hier het woord “of” wordt gebruikt. Waterschappen zijn immers net zo goed aanbestedende diensten.

[4] https://www.sikb.nl/nieuws/2019/branchedossier-archeologie-wegwijzer-voor-het-aanbesteden-van-archeologisch-onderzoek.

[5] https://www.pianoo.nl/nl/markten/brancheinformatie/archeologie/inkopen-van-archeologie

[6] Aanbestedingswet 2012, Artikel 2.114, lid 2 en 3 en Artikel 2.115 en Gids Proportionaliteit, januari 2020, pag. 53.

[7] Bij EU-aanbestedingen.

[8] https://www.pianoo.nl/nl/themas/beste-prijs-kwaliteitverhouding-bpkv/bpkv-keuze-toegelicht

[9] Een CPV code staat voor Common Procurement Vocabulary Code. Deze CPV is een EU-woordenlijst voor alle mogelijke overheidsopdrachten. De opdrachten kunnen diensten, leveringen en/of werken betreffen.

[10] Aanbestedingswet art. 2 lid 1 sub 6

  1. De toelichting over het aanbesteden van archeologische diensten is door en PIANo-ambtenaar geschreven die met de rug naar de dagelijkse praktijk van aanbesteden van archeologische diensten heeft gezeten. Het is min of meer een standaardverhaal over aanbesteden.
    o Het verhaal over contractvormen speelt niet in de archeologie.
    o Het gunningscriterium laagste prijs moet gemotiveerd worden. Dat ontbreekt.
    o Door geschiktheidscriteria onder het kopje gunningscriterium op te nemen, miskent men het fundamentele onderscheid tussen selectie- en gunningscriteria.
    o Het PvE, het fundament van iedere aanbesteding, is volledig onderbelicht.
    o Een terechte opmerking dat niet nader is uitgewerkt, dat een archeologische opgraving geen werk is, maar een dienst.
    o Men had kunnen aangeven dat voor diensten verschillende drempelbedragen gelden: centrale overheid, decentrale overheid en nutsbedrijven.
    Ik onderschrijf jullie commentaar volledig. In mijn handboek ‘Aanbesteden doe je zo’, dat ik samen met Mary-Ann Schenk heb geschreven beschrijven wij het gehele inkoop- en aanbestedingsproces. Zie http://www.heinvanderhorst.eu/pdf/Aanbesteden%20d-j-z%202018.pdf

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

We hebben zorg genomen om alle rechthebbenden voor hier gereproduceerde foto's te traceren, soms evenwel zonder succes. Iemand die in dit opzicht meent rechten te hebben wordt vriendelijk verzocht om contact op te nemen met de redactie van de Erfgoedstem.